新型举国体制的内涵、模式与挑战

习近平总书记多次强调，要“集中力量办大事”“发挥市场经济条件下新型举国体制优势，集中力量、协同攻关”。2022年9月，中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过了《关于健全社会主义市场经济条件下关键核心技术新型举国体制的意见》，《意见》明确提出要“健全关键核心技术攻关新型举国体制，要把政府、市场、社会有机结合起来，科学统筹、集中力量、优化机制、协同攻关”。

随后的10月，党的二十大胜利召开，二十大报告又再次强调要“健全新型举国体制”。可以说，新型举国体制，已经成为我国在近期突破关键核心技术，远期实现高水平科技自立自强，建成社会主义现代化强国的关键策略。对新型举国体制的认识理解程度和实践运用水平，也就很大程度上关系着这一系列国家重大目标的实现。本文试图在廓清新型举国体制内涵的基础上，基于国内外的成功实践，总结出新型举国体制的三种基本模式，并在综合考虑技术、经济、政治等方面规律和约束条件的情况下，提出了新型举国体制面临的四大挑战。

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新型举国体制的核心内涵

实际上，现代军事-财政国家出现之后，在军事、卫生、教育等公共事业领域，实行都是广义上的举国体制。这一体制根本上由国家角色决定，而无关市场经济或计划经济。只不过后来以苏联为代表的实行计划经济的国家，将这一体制扩展到技术追赶和经济发展领域（并且成功实现了追赶），举国体制才被很大程度上认为是计划经济体制下所特有的。但考察近代在某些领域成功实现追赶或取得领先优势的国家或地区，政府的投入、组织和推进都发挥了至关重要，乃至决定性的作用。如东亚的日本、韩国、新加坡，就连被誉为自由市场经济旗手的美国，也在阿波罗登月等重大工程上，采用了举国体制的模式。因此，举国体制实际上与经济制度无关，但客观而言，实行计划经济（已经成为过去时）或社会主义制度国家，政府一般拥有更大的权威，更强的资源控制力，所以在运用举国体制的范围和强度上，一般要高于市场经济国家。

作为一个在短短几十年时间内，几乎从无到有构建起现代工业、国防、教育、卫生体系的国家，举国体制在我国有着非常广大又及其成功的实践。改革开放以后，我国在经济制度上转向社会主义市场经济，政府对经济活动的直接干预趋向减少，加入WTO后更是如此。甚至在教育、医疗等属于传统公共事业范畴的领域，我国也进行了市场化的尝试。但在一些基础薄弱，缺少市场化条件，又关系国家声望的领域，我国却保留和发展了举国体制的实践。其中最成功又最有知名度的，就是竞技体育领域。短短四十年，我国在国际重大赛事中取得奖牌数量就实现了爆发式的增长，北京奥运会更是取得了金牌数量第一的好成绩。这一模式被概括为“举国体制”（用以解释我国优势项目迅速崛起的原因），并写入我国体育事业发展的官方文件。后来，“举国体制”就经常被用来形容主要由政府推动，并在全国范围内动员组织力量的一种组织模式。

“新型举国体制”的提法最早出现在2011年的《国家“十二五”科学和技术发展规划》，《规划》中提出“加快建立和完善社会主义市场经济条件下政产学研用相结合的新型举国体制”。后来“新型举国体制”就继续出现在国家高规格文件和领导人讲话中，直至成为我国微观上突破关键核心技术，宏观上推进科技自立自强的关键策略之一。之所以要在原有的“举国体制”上冠以“新型”，其直接原因应当有两个方面：第一是就“举国体制”本身而言，虽然在既往的实践中取得了巨大的成功，但也饱受争议（见诸“中国奥运金牌每块成本7亿元”和“奥运冠军沦为搓澡工”等报道），所以“新型”喻示举国体制的改进版；第二是彼时2011年，中国已经有了非常发达的市场部门，被认为脱胎于“苏联式计划体制”的“举国体制”，显然要对新的形势和条件有所响应，不能政府大包大揽，而要充分纳入市场力量，对于此点，《规划》中“加快建立和完善社会主义市场经济条件下···的新型举国体制”表述已经非常直接。

如何理解新型举国体制？本文认为，相对于传统举国体制，新型举国体制同样强调贯彻政府意志，国家尺度的动员和协同，但在这些强调之外，新型举国体制还增加了对体制效能的要求。简单来说，就是以往的举国体制，是一种不计成本的投入，无远弗届的动员，使命必达的任务模式，而新型举国体制，仍然以广泛的动员和庞大的组织为主要特征，但却更加注重“性价比”，即提升体制的效能。正是因为有对体制效能的要求，才会出现所谓“新型”的若干特征，包括：（1）无论是投入上还是执行上，最大程度的依托现有的市场和社会主体（而不是政府大包大揽，从零开始）；（2）更加关注任务结果的经济回报，最好是能形成“盈利→再投入”的商业循环；（3）关注任务本身对其它活动的影响，避免过度挤占其它活动资源，出现局部最优，但整体利益受损的情况。总而言之，新型举国体制是一种更加追求效能的举国体制。这种对效能的要求并不是单纯的要节省资源，而是有着很现实的竞争压力。无论是俄乌冲突中无人机的消耗战，还是SPACE X将单位发射成本降到消费级，都充分说明，在愈加商业化和开放竞争的当下，没有效能，或者说成本优势的攻坚成果，即使花大力气啃下来，也可能得不偿失，或是成果的价值很快被抵消。

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新型举国体制的基本模式

应当说，新型举国体制并不是一个被充分实践的概念，换而言之，在实践层面，新型举国体制仍处于探索发展之中。但在政府在科技与产业竞争中发挥更加积极作用的国际大趋势下，举国体制的运用在世界范围内是更加普遍了（连奉行自由市场主义的美国都不例外）。这些世界范围内运用举国体制保持科技和产业领先地位，或是实现科技和产业追赶的实践，呈现出多元的模式和形态，但就其政府扮演的角色进行划分，可以分为三种基本模式，分别称之为总包型、协调型和孵化型。

总包型。总包型是指政府主要扮演总包工头角色的举国体制模式。在该模式中，政府是主要的投入者，也是主要的需求方。在行为方式上，政府一般会从无到有的构建起包含研发、试验、生产和应用的整套体系。当然，在市场上有现成资源主体的条件下，政府会与这些主体建立合同关系，充分利用已有资源（这样的做法也越来越普遍），但如果这种外包关系威胁到了任务的可靠性和稳定性，政府仍倾向于自建和直接管理。这种模式是比较传统或典型的举国体制类型，适用于缺少民用需求场景，（因而也）缺少现成市场主体，高投入、长周期、又关系国家安全和声望（因而使命必达，不容失败）的领域。例如军事装备、航空航天领域，典型的案例有美国的“阿波罗”登月工程和中国“两弹一星”工程。

协调型。协调型是指政府主要扮演协调者角色的举国体制模式。在该模式中，政府主要发挥自身威权第三方的身份优势，帮助企业突破“集体行动”的困境。这里的“集体行动”困境主要指两个方面：一是现代产业是一个包含材料、装备、工艺和产品，产业链又宽又长的产业体系，要实现产业的突破，需要上中下游的集体行动，一体化突破，而单个企业往往缺少这样的号召力；另一个对于基础性的，关键共性技术，每个企业都想着“搭便车”，唯恐“为他人做嫁衣裳”，因而企业不仅不意愿投入，反而互相防备，互相拆台。在这种情况下，政府可以运用自己的权威，协调企业建立信任，建立合作，实现共投共研共享。这种模式适合于存在市场化需求，也存在足够的市场主体，但面临“集体行动”困境的领域，例如汽车、芯片等产业领域，典型的案例有日本的超大规模集成电路计划（VLSI计划）。

孵化型。孵化型是政府主要扮演培育赋能角色的举国体制模式。在该模式中，政府主要利用自身在资金、技术、人才、设备设施方面的优势，孵化培育相关企业主体，形成政府部门和市场主体分段接力，紧密协同的关系。这种模式是政府“大包大揽”“一竿子到底”类型的举国体制充分纳入市场机制的一种尝试，并且充分了结合“体制内”（稳定支持）和“体制外”（追求效率）两种优势。这种模式是一种新兴的实践，典型的案例是美国NASA对SPACE X公司的培育。NASA充分利用了自己在航天领域的技术储备和经验，悉心指导培育SPACE X成长，实际上，SPACE X并没有什么颠覆性的技术研发，更多的是利用了NASA的“货架技术”。反过来，SPACE X也给NASA带来了额外的预算外收入（来自技术服务），并且给NASA带来了更低的发射成本。在这种模式中，充分利用了市场机制（SPACE X花的主要是风投的钱），同时政府部门和市场部门又分工接力。NASA主要负责前景不明朗的，需要长期稳定投入的未来技术研发和前沿的太空探索，而SPACE X则主要负责技术的商业化应用和太空资源的商业化开发。

需要指出的是，这三种模式并不是界限分明，而是存在交叉。在复杂巨系统开发的举国体制任务中，这三种模式在不同板块，不同阶段都可以被运用。但在这三种模式中，孵化型是最需要引起我国关注和重视的模式，因为这种模式最大程度发挥了政府和市场两种力量，是相对体制效能最高的模式。

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我国新型举国体制面临的主要挑战

前面提到，新型举国体制，已经成为我国近期突破关键核心技术攻关，远期实现高水平科技自立自强的关键策略之一，在科技创新范式、产业组织形态、国际政经形势嬗变的形势下，我国要有效且成功的运用新型举国体制，打好关键核心技术的攻关战，还需要应对好以下四个方面的挑战。

第一，区域“左右手互搏”的挑战。应当说，举国体制的发起和运作应当有一个权威部门，在我国就是中央政府，因为只有中央政府才有国家尺度的动员能力。但现实是，一方面，在国家层面，还缺少这样的部门建制，而且经历多次以精简为导向的国务院机构改革，中央政府的管理能力，尤其是项目和工程管理能力被严重削弱；另一方面，地方政府承担国家使命的积极性被调动起来，争相发起和组织各种“关键卡脖子技术攻关计划”。中央政府的缺位加上地方政府的越位，导致力量分散，计划碎片化，甚至地方“左右手互搏”。实际上，在具体科技或产业领域的举国体制，应当是按照产业维度实施，而不是区域维度实施。发挥地方政府积极性，或者主要依靠地方的结果，可能是举国体制矮化为区域体制，并导致整体上的系统失灵。

第二，组织能力的挑战。运用举国体制开展技术攻关，在形式上，就是一个巨型、复杂、系统工程管理问题。美国的“阿波罗”登月工程，在最高峰时候，有2万多家企业、200多所大学及科研机构，约42万人在同时工作。这对政府的管理能力提出了苛刻的要求。其中最主要的，是要求政府在行政管理能力之外，发展出项目管理、工程管理、技术管理，甚至供应链管理能力。就我国的现实来看，我国政府部门（包括相关直属部门）的这类管理能力是比较匮乏的。即使在引以为傲的航空航天领域，在项目、工程和技术管理的水平上，也与国外同类机构存在较大差距。这一方面是由于前面提到的中央机构的精简和专业部委（历史上的航空部，冶金部、机工部等）的撤销，另一方面，也与我国总体上强调政治动员，轻视科学管理有关系。

第三，生态锁定的挑战。由于我国不是历次技术革命和产业革命的原发地，因此，在技术体系和产业生态上，我国基本是构筑在国外的底层技术之上。对于ICT产业而言，其产业的模块化和生态特性更是演化到了极致，且生态具有显著的垄断特性，互联网时代的“WinTel”（指windows和Intel）生态和移动互联网时代的“苹果+安卓”生态，垄断地位至今无人能够撼动。由此我国面临的现实是，我国的技术和产业基本被锁定在发达国家的生态体系当中，处于“生态锁定”（生态依赖）的境况。在面临生态锁定情况下，所谓的“突破关键卡脖子技术”的问题，等同于构建包含“基础+应用”的完整生态，并实现生态无缝切换的问题。当前来看，从零开始构筑生态的成本，和实现生态无缝切换的难度是巨大的，且每一天都在变得更难。

第四，技术变轨的挑战。就技术攻关型的举国体制而言，必须要考虑技术更新，尤其是技术轨道转换带来的挑战，防止出现“突破一代，落后一代”或是新的颠覆性技术出现导致原有技术资产报废的情况（例如，液晶显示对CRT显示的颠覆）。电子信息产业领域，技术更新速率，颠覆性技术的出现频率要远高于其它产业，并且技术资产的投资也远大于其它产业（一条半导体生产线至少要10亿美元，流片一次也要几百万美元），在技术攻关的策略上就更要关注技术变动的影响，关注新的技术轨道（例如新能源汽车轨道相对于燃油车轨道）和实施蛙跳式的技术研发策略（例如通信领域从3G直接到5G，液晶显示跳过LCD直接上OLED）。此外，在技术的先进性之外，还要关注技术的经济性，尤其对于那些大批量生产，高烈度竞争的产业，在这种条件下，再小的成本优势也有可能被放大成为巨大的竞争优势。

总体上，以上四个方面的挑战，都指向了新型举国体制的“体制效能”问题，也相应指出了新型举国体制提升“体制效能”的方向，包括选择正确的技术方向、采取更灵活敏捷的策略、发展更专业的管理能力、以及注重技术生态体系的构建等。

朱常海，中国科学院科技战略咨询研究院、西安创新发展研究院。文章观点不代表主办机构立场。

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